Spanning juli 2020: De vermarkting van ons onderwijs

Maatschappelijk belang onderwijs raakt ondergesneeuwd

Marktwerking vormt een serieuze bedreiging voor ons publieke onderwijsstelsel. De kwaliteit van het onderwijs gaat achteruit, terwijl de segregatie en kansenongelijkheid toenemen. Hoe heeft het zover kunnen komen?

‘Wie neemt verantwoordelijkheid voor het collectieve belang?’ Bezorgd vroeg Monique Vogelzang, inspecteur-generaal van de Onderwijsinspectie, het zich in 2018 af. In het jaarlijkse rapport De Staat van het Onderwijs constateerde de Inspectie dat de gemiddelde prestaties in het basis- en voortgezet onderwijs in de afgelopen twintig jaar gedaald zijn. Bovendien waarschuwde het rapport dat de kansenongelijkheid en de grote kwaliteitsverschillen tussen scholen versterkt dreigen te worden door de toenemende sociaaleconomische segregatie. Doordat met name academisch geschoolde ouders zich afscheiden, zou dit op termijn gevolgen kunnen hebben voor de onderwijskansen van bepaalde groepen leerlingen en voor de kwaliteit van het onderwijs. Bijvoorbeeld doordat het lerarentekort zich vooral concentreert bij scholen met minder bevoorrechte leerlingen. Volgens de Onderwijsinspectie laten deze ontwikkelingen zien dat ‘het maatschappelijk belang ondergeschikt dreigt te raken aan georganiseerde of individuele belangen’. Een buitengewoon ernstige constatering.

Je zou dus zeggen dat de betrokken partijen – en dan in de eerste plaats de regering, die krachtens artikel 23 van de Grondwet verantwoordelijk is voor het onderwijs – alles op alles zetten om de kwaliteit van ons onderwijs te verbeteren en de segregatie tegen te gaan. Maar niets is minder waar. De ministers van Onderwijs en de schoolbesturen, vertegenwoordigd door de PO-raad en VO-raad, wassen hun handen in onschuld en wijzen vooral naar elkaar. Dat roept de vraag op: hoe is dat mogelijk?

Managementdenken

Om hier een antwoord op te kunnen geven, moeten we terug naar de jaren tachtig van de vorige eeuw. Nadat het neoliberalisme was doorgebroken in Groot-Brittannië en de VS, onder Thatcher en Reagan, werd het ook in Nederland invloedrijk onder de kabinetten-Lubbers (1982-1994). Deze politiek kenmerkte zich door harde bezuinigingen op de publieke sector en introductie van marktwerking, onder meer in de zorg en het onderwijs. De ideeën daarvoor kwamen overwaaien uit de VS. En dan vooral de public choice-theorie van James Buchanan, naast Friedrich Hayek en Milton Friedman een van de boegbeelden van het neoliberalisme. Deze theorie stelt dat de markt bijna altijd te prefereren is boven centralistisch overheidsingrijpen. Public choice analyseert de publieke sector vanuit economisch gedrag. En stelt bijvoorbeeld dat politici in verkiezingstijd veel geld uitgeven aan de publieke sector, om maar zo veel mogelijk stemmen te halen. Of dat ambtenaren hun departement zo groot mogelijk proberen te maken, om zoveel mogelijk geld voor zichzelf binnen te slepen. Deze ideeën staan aan de basis van het new public management dat in de jaren negentig doorbrak: mede-werkers in de publieke sector dienen gedisciplineerd te worden tot gewenst gedrag door marktprikkels na te bootsen. Volgens politicoloog en socioloog Merijn Oudenampsen zie je dat door dit new public management het beeld van de publieke sector veranderde: ‘Van een toonaangevend publiek instituut dat in hoog aanzien staat, naar een wat parasitair deel van de economie waar je heel goed op moet letten en dat je sterk in toom moet houden.’

Verzelfstandiging

Ook het onderwijs ontkomt niet aan dit neoliberale denken. Vanaf midden jaren tachtig wordt marktwerking in het onderwijs beproefd. Eerst in het hoger onderwijs, later ook in het basis- en voortgezet onderwijs. De sector moet meer ‘inrichtingsvrijheid’ krijgen en daarbij past een terugtredende overheid. Ook moeten scholen met elkaar gaan concurreren. Minister Deetman (CDA) stelt een lumpsumfinanciering voor: scholen krijgen geen geoormerkte gelden meer van de overheid, maar één zak met geld, die ze naar eigen inzicht mogen besteden.

Vanaf de jaren negentig krijgt de autonomie van de scholen vorm. De basis daarvoor wordt gelegd tijdens het Schevenings Beraad. In 1993 komen, na ruim vier jaar onderhandelen, de bestuurders in het onderwijs, de landelijke en lokale overheden en de vakbonden tot een akkoord. Het openbaar onderwijs wordt verzelfstandigd, veel taken en middelen worden overgeheveld van het Rijk naar de gemeenten, de bestuurlijke verhoudingen veranderen en er worden afspraken gemaakt over de bekostiging, arbeidsvoorwaarden en deregulering.

Fusiegolf

Al snel wordt er werk gemaakt van de uitvoering van het akkoord. In 1994 worden de openbare scholen verzelfstandigd, waardoor er raden van bestuur met beroepsbestuurders en raden van toezicht ontstaan. In 1995 wordt de lumpsumfinanciering in het voortgezet onderwijs ingevoerd (net als in het mbo en hbo), waardoor scholen massaal gaan fuseren tot grote besturen. In 1997 worden de pedagogische centra verzelfstandigd. Scholen hoeven niet langer diensten af te nemen van een van de drie landelijke pedagogische centra, maar krijgen budget om de onderwijsdiensten zelf in te kopen. Ook de gemeentelijke onderwijsdiensten worden verzelfstandigd. Dit leidt tot een enorme groei van commerciële onderwijsadviesbureaus, waarvan de kwaliteit nogal eens te wensen overlaat. Sommige verdienen flink geld aan allerlei onderwijsconcepten die ze aan scholen verkopen. In 2006 wordt ook in het basisonderwijs de lumpsum ingevoerd, waarna ook daar een bestuurlijke fusiegolf plaatsvindt. In het zelfde jaar wordt in navolging van de MBO-raad en HBO-raad, ook de VO-raad door de overheid opgetuigd als de vertegenwoordiger van de scholen in het voortgezet onderwijs. In 2008 krijgt het basisonderwijs met de PO-raad eenzelfde vertegenwoordiger. Deze werkgevers van het onderwijs hebben veel macht gekregen. De voorzitters roeren zich vaak in de media en komen allemaal uit de politiek. Dit politieke belang weegt dan ook voortdurend mee in de beslissingen die zij nemen.

Stille dood

Alle bovengenoemde besluiten hebben ertoe geleid dat de overheid steeds minder zeggenschap heeft over waar het geld in het onderwijs naartoe gaat. Dat geldt ook op lokaal niveau, waar de wethouder van onderwijs weinig macht meer heeft. De wethouder mag weliswaar de lokale educatieve agenda (LEA) voorzitten waarin schoolbesturen en gemeente het moeten hebben over onderwijsachterstanden en segregatie, maar in de meeste gemeenten is deze LEA een stille dood gestorven, schrijft onderwijsjournalist Anja Vink. Schoolbesturen dienen vooral hun eigen belangenagenda, waardoor een gezamenlijke aanpak van problemen in het onderwijs uitblijft. Zo kan het gebeuren dat niemand meer verantwoordelijkheid neemt voor het collectieve belang en particuliere belangen de boventoon gaan voeren. Dat biedt kansen aan commerciële partijen, die zich steeds nadrukkelijker in het onderwijs manifesteren. Met alle risico’s van dien voor ons sterke publieke onderwijsstelsel.

Spanning juli 2020: De vermarkting van ons onderwijs

Blijf op de hoogte!