Spanning september 2019: Democratie is meer dan verkiezingen

‘Iedereen heeft ideeën, burgers moeten die op de agenda kunnen plaatsen’

Kan directe democratie de kloof tussen kiezers en gekozenen verkleinen? En hoe werkt dat in de meest verregaande praktijk, in de Verenigde Staten en vooral Zwitserland? Arjen Nijeboer, werkzaam bij Meer Democratie, is een bekend pleitbezorger van de invoering van directe democratie: ‘Vertegenwoordigende democratie is een afgeleide van directe democratie, niet andersom.’

‘Stel dat duizend mensen stranden op een onbewoond eiland en ze willen daar een nieuwe staat stichten. Iedereen blijkt verschillende ideeën te hebben over hoe die staat eruit moet zien. En de allereerste beslissing is hoe er besloten zal worden’, stelt Arjen Nijeboer. ‘De kans dat er binnen afzienbare tijd unanimiteit ontstaat over één oplossingsrichting is heel klein. En als enkelen nu de anderen negeren en een besluit doordrukken, dan zou dit als een machtsgreep worden ervaren. De enige acceptabele oplossing is dan om de belangrijkste opties op een rij te zetten en een referendum te houden.’

In de hele westerse wereld bestaan grote zorgen over de kloof tussen kiezers en gekozenen. Steeds minder kiezers voelen zich (goed) vertegenwoordigd. Vooral bij praktisch opgeleiden speelt dat sterk. De roep om directe democratie neemt vooral onder hen toe, terwijl het enthousiasme onder de universitair opgeleiden juist is afgenomen.

In Directe democratie: feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum (2007), schreven Jos Verhulst en Arjen Nijeboer: “Tegenstanders van directe democratie geloven dat mensen zich bij hun stemgedrag in wezen laten leiden door particuliere en egocentrische motieven. De mens wordt volgens hen gemotiveerd door eigen belang. Volgens deze visie zullen meerderheden dus minderheden ongenadig verpletteren. Hogere of humane doelstellingen zullen in een directe democratie nooit worden nagestreefd. De representatieve democratie maakt daarentegen mogelijk dat een morele elite de dienst uitmaakt. Die elite wordt dan geacht om wel het algemeen belang te onderkennen en te dienen.”

Nijeboer: ‘Het is de arrogantie van de elite ten top, en grote minachting voor het volk. Dezelfde minachting waarmee heel lang het algemeen kiesrecht is geblokkeerd. Vertegenwoordigende democratie is een afgeleide van directe democratie, en niet andersom.’

In Zwitserland is directe democratie lang geleden op alle niveaus ingevoerd. Dat is volkssoevereiniteit. Het volk beslist, ook over hoe men dat doet. Veel Zwitserse gemeenten, en twee kleine kantons, kennen tot op de dag van vandaag de volksvergadering. Een keer per jaar worden alle burgers daarvoor opgeroepen. Er kan op veel plekken geen enkel besluit of wet in werking treden zonder goedkeuring van de volksvergadering. Stemmen gebeurt met handopsteken.

‘Ik heb een paar keer zo’n volksvergadering bijgewoond,’ vertelt Nijeboer: ‘In het kanton Appenzell Innerrhoden. Dat was een bijzondere ervaring. Duizenden mensen op een centraal plein in het kanton. Heb je enig idee hoeveel handtekeningen er nodig zijn om zo’n volksvergadering toe te spreken? Eentje! Je eigen handtekening is genoeg. Iedereen die dat wil kan zonder tijdslimiet de vergadering toespreken. Dat kan toch niet goed gaan, denken de meeste mensen. Wel dus. Als mensen te lang de tijd nemen voor een betoog, of dingen zeggen die iedereen allang weet, dan gaan de toehoorders morren. Dat corrigeert zichzelf. Iedereen kan ook met slechts een handtekening voorstellen doen in die vergadering. Daar wordt geen misbruik van gemaakt, want iedereen heeft ervaren dat je met zomaar lukraak voorstellen doen, geen schijn van kans hebt. Die lange traditie maakt het gedisciplineerd. En als je weet dat jij als bevolking beslist, dan heb je ook geen behoefte aan baldadigheid.’

Zwitserland is ingedeeld in 26 kantons, met elk een eigen grondwet en een grote mate van zelfstandigheid. Deze kantons kennen een lange traditie van directe democratie. Voor directe democratie op federaal niveau heeft de Zwitserse bevolking halverwege de negentiende eeuw hard moeten strijden, tot massabijeenkomsten met hooivorken voor het parlement aan toe. Die strijd heeft uiteindelijk geleid tot het meest verregaande systeem op federaal niveau van directe democratie in de wereld.

Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen de directe democratie in Zwitserland en de VS?

‘In Zwitserland bestaat het referendum ook op federaal niveau, in de VS niet. In Zwitserland worden referenda meestal gebundeld op vier stemdagen per jaar, terwijl er in de Verenigde Staten maar één stemdag is per twee jaar. Daardoor krijgen Amerikaanse burgers veel meer voorstellen tegelijk te verwerken dan Zwitserse, en dat heeft nadelen. Een ander belangrijk verschil zit in het proces van het volksinitiatief. In tegenstelling tot de VS is er in Zwitserland veel meer interactie tussen de initiatiefnemers, de burgers en het parlement.’

Hoe verloopt die interactie in Zwitserland?

‘Het volksinitiatief wordt ingediend bij de regering. Die bestudeert en beoordeelt het initiatief en moet een inschatting maken van de wettelijke en fiscale gevolgen. Dan gaat het initiatief naar het parlement, daar wordt het voorstel ook behandeld. Het parlement heeft de mogelijkheid het voorstel geheel of gedeeltelijk over te nemen. Daardoor ontstaan er vaak onderhandelingen tussen parlement en initiatiefnemers. De initiatiefnemers kunnen akkoord gaan met een parlementair compromisvoorstel en hun voorstel vervolgens intrekken, of ze kunnen het handhaven. Als zij eraan vasthouden, wordt hun voorstel in het referendum aan de burgers voorgelegd. Daarbij heeft het parlement weer het recht een tegenvoorstel te doen. In feite krijg je dan een drievoudige vraagstelling. Dat is heel slim uitgedacht: “Accepteert u het voorstel van de burgers, ja of nee?” “Accepteert u het voorstel van het parlement, ja of nee?” Omdat je twee keer ja kunt stemmen, volgt een derde vraag: “Ingeval beide een meerderheid krijgen, welke heeft dan uw voorkeur?” Na één ronde komt er op deze manier altijd voor een van de opties een absolute meerderheid. Het nadeel van dit systeem is wel dat het meer eisen stelt aan burgers. In Zwitserland is dit pas na vele decennia van ervaringen ingevoerd.’

Waarom is dit systeem slimmer dan in de VS?

‘In de VS vindt zo’n uitgebreid proces niet plaats. Je haalt handtekeningen op en dan volgt direct een stemming onder de bevolking. Het voorstel wordt niet behandeld door het parlement of de regering, er bestaat geen recht op intrekken van je voorstel, er vinden geen onderhandelingen over alternatieven plaats, er kan geen tegenvoorstel worden gedaan. Het is yes or no.’

Voorbeelden van maatregelen en wetten die tot stand zijn gekomen door middel van een volksstemming

Transitie van nucleaire naar groene energie
Toetreding tot de VN
Verstrekking, door een arts, van heroïne aan verslaafden
Bescherming van werkers in een 24 uurs-economie
Ondersteuning milieuvriendelijke landbouw
Vanaf 2004 moet doorgaand vracht-vervoer per spoor
Opname van antiracisme-artikel in de grondwet
Verhoging benzineprijs
Bescherming sociale zekerheid
Strafbaarstelling verkrachting binnen huwelijk
Gentechnologie aan banden gelegd
Miljardeninvestering in spoor door de Alpen
Invoering vervangende dienstplicht
Verlaging stemrecht naar 18 jaar
Moratorium van 10 jaar op kernenergie
Belasting op gebruik van autowegen

Ik zou zeggen: directer kan het niet.

‘Ja, in letterlijke zin is dat zeker waar. De bevolking moet altijd het laatste woord hebben. Maar daar hoort discussie en uitwisseling in de samenleving aan vooraf te gaan, dat is belangrijk. Dat zit veel meer in het Zwitserse proces ingebakken. Beeld- en meningsvorming is een essentieel onderdeel van directe democratie. Iedereen heeft ideeën, en burgers moeten deze op de agenda kunnen plaatsen. Een handtekeningendrempel voorkomt dat er ieder jaar duizend ideeën worden voorgelegd. Door middel van de campagne voorafgaand aan de stemming, vormt de samenleving een beeld en een mening. Wat vinden we hier nou van? Het proces van interactie en onderhandelingen tussen initiatiefnemers en parlement brengt het debat in Zwitserland op gang. Een aantal weken voor elke stemming wordt nog een mooi boekje uitgegeven door de overheid. Met een zakelijke samenvatting van een A4’tje. Wat is de huidige situatie, en wat verandert het volksinitiatief? Wat zijn de fiscale, budgettaire en wettelijke gevolgen? Wat zijn de argumenten van de initiatiefnemers en wat is het advies van de regering?’

Op een stemmingsdag zijn meerdere referenda tegelijk. Schaadt dat niet de meningsvorming?

‘In de praktijk wordt in Zwitserland inderdaad op een stemmingsdag bijna altijd meer dan één referendumvraag voorgelegd. Mensen stemmen dan voor referenda en verkiezingen in hun gemeenten, hun kanton en het federale niveau. Maar ik denk niet dat dat schadelijk is voor de meningsvorming. Burgers bepalen zelf of ze gaan stemmen of niet. Als ze een onderwerp niet belangrijk vinden, beantwoorden ze die vraag niet. Als ze geen mening hebben, zich niet betrokken voelen bij het onderwerp of wat dan ook, dan stemmen ze gewoon niet mee. Gemiddeld is de opkomst rond de 50 procent. Ik vind dat zeker niet te laag. Uit onderzoek blijkt dat de belangrijkste factor waarom mensen wel of niet gaan stemmen, is of ze het onderwerp kunnen overzien. Dus 50 procent goed geïnformeerde kiezers is een hoog aantal. Per jaar neemt zo’n 80 tot 85 procent deel aan minimaal een referendum. Er is naar mijn mening terecht geen opkomstdrempel, de uitslag is altijd geldig. Al zou de opkomst maar 10 procent zijn, dan nog is dat veel meer dan 150 parlementariërs die over van alles en nog wat besluiten nemen.’

Maar een opkomstpercentage zegt toch ook iets over hoe (on)belangrijk we een onderwerp vinden?

‘Er zijn wereldwijd hoegenaamd geen voorbeelden waarbij een opkomstdrempel geldt voor het kiezen van het parlement. Bij het Europees Parlement, de waterschappen, de Provinciale Staten of de gemeenteraad is de opkomst vaak toch echt laag. Maar de uitslag is altijd geldig. Niet-stemmers geven in feite een mandaat aan stemmers om te beslissen. En de gekozenen hebben vervolgens vier jaar mandaat om de meest verregaande besluiten te nemen met grote gevolgen voor een ieder. Ze kunnen besluiten tot een oorlog, waarbij jij of je kinderen naar het front moeten, ze mogen jouw geld afpakken, jouw huis onteigenen. Dat is nogal wat. Waarom zou dan een referendum, waarbij slechts één welbekende maatregel op de agenda staat, pas geldig zijn bij een bepaalde opkomst?’

Leidt het ontbreken van een drempel ook niet tot een hogere opkomst?

‘Ja, dat is zeker zo. Als mensen weten dat er sowieso wat met hun stem gebeurt, krijg je een hogere opkomst. De opkomst wordt gedrukt als er onzekerheid bestaat of de uitslag wordt overgenomen. Onderzoek bevestigt dat mensen dan minder geneigd zijn te gaan stemmen.’

In Zwitserland is de opkomst bij referenda gemiddeld rond de 50 procent en bij verkiezingen voor het parlement lager, rond de 40 procent. Is daar een relatie tussen?

‘Ja, als burgers steeds zelf kunnen beslissen, gaan ze politici minder belangrijk vinden. Dan maakt het minder uit wie er zitten, ze hebben toch controle. Onder druk van directe democratie is er een stabiel systeem ontstaan, waarbij sinds 1959 steeds een regering met dezelfde vier partijen regeert. Kleinere partijen en maatschappelijke groeperingen hebben echter door het bestaan van directe democratie ook veel invloed. Elke maatschappelijke groepering van enige betekenis wordt aan tafel gevraagd, want als de regering hen zou negeren dan kunnen ze een referendum lanceren. De grote politieke momenten in Zwitserland draaien dan ook niet zozeer om politieke kopstukken, maar om referenda.’

Onderzoeken

Tussen de 26 kantons bestaan verschillen in de mate van directe democratie; dat levert vele onderzoeksresultaten op. Een greep uit de resultaten van de afgelopen decennia:

In de gemeenten waarin referenda over de publieke uitgaven zijn toegestaan, was de publieke schuld 15 procent lager dan in gemeenten waar dit niet het geval was.
In sommige kantons moet elke uitgave boven een bepaald bedrag de goedkeuring via een referendum hebben. In kantons met zo'n referendum waren de overheidsuitgaven tussen 1980 en 1998 gemiddeld 19 procent lager dan in kantons zonder dit instrument.
In kantons met de meest verregaande vorm van directe democratie is de politieke kennis gemiddeld veel hoger dan in de kantons met de minst verregaande vorm. Vergelijkbaar met het verschil tussen wel of niet lid van een politieke partij of tussen hoge en lage inkomens.
In kantons met de meest verregaande vorm van directe democratie is aanzienlijk minder belastingontduiking dan in kantons met een minder verregaande vorm.

Zijn er belangrijke veranderingen dankzij referenda en initiatiefvoorstellen tot stand gekomen?

‘Ja, het Zwitserse proportionele kiesstelsel is bijvoorbeeld een eeuw geleden via een volksinitiatief tot stand gekomen. Er zijn veel volksinitiatieven die geen meerderheid halen, maar toch grote invloed hebben. Omdat er een enorm debat op gang wordt gebracht, leidt dat tot maatschappelijke verandering. Zoals het geval was bij het referendum over totale afschaffing van het leger in 1989. Het leger heeft een enorme status en een sterke positie in Zwitserland. In de aanloop naar de stemming had iedereen het erover. De Bondspresident deed de uitspraak: “Als meer dan 10 procent ja zegt, dan is dat een ramp voor de natie.” Uiteindelijk stemde 36 procent voor afschaffing en dat werd door de pacifisten dan ook als grootste overwinning gevierd. De regering zag dat de weerstand groter was dan gedacht, waardoor er hervormingen kwamen. Zo werd het budget fors verminderd en werd de vervangende dienstplicht ingevoerd.’

Zijn er volksinitiatieven die tot veranderingen van het kapitalistisch systeem hebben geleid?

‘Er zijn wel kleinere hervormingen via directe democratie aangenomen. Bijvoorbeeld de beperking van topinkomens in het bedrijfsleven. En sommige volksinitiatieven die niet werden aangenomen hebben toch tot brede maatschappelijke discussies en veranderingen geleid, zoals de volksinitiatieven over het basisinkomen en een maximaal loonverschil binnen Zwitserse bedrijven van 12 maal het minimumsalaris. Maar meer fundamentele hervormingen wachten nog op realisering. Daarom was Karl Marx ook tegen. Haha! Hij zei letterlijk: “Kijk naar Zwitserland, dat is toch ook nog steeds kapitalistisch?” Hij heeft een punt. Maar met volksinitiatieven zou een ander systeem op termijn wel mogelijk moeten zijn. Als ik ooit nog in Zwitserland ga wonen, weet ik wel wat ik zou gaan doen.’

Referenda in Zwitserland en de VS

Zwitserland

Zwitserland kent onder andere het correctief referendum, het volksinitiatief en het verplichte referendum.

Verplicht referendum

Elke grondwetswijziging en elk verdrag dat soevereiniteit afgeeft aan internationale organisaties, moet verplicht in een referendum aan de bevolking worden voorgelegd.

Correctief referendum

Over elke door het parlement aangenomen wet – ook belastingwetten – kunnen burgers, met 50.000 hand- tekeningen, een correctief referendum afdwingen.

Volksinitiatief

Burgers kunnen daarnaast relatief laagdrempelig voorstellen doen en deze in een referendum aan alle burgers voorleggen. Alleen enkele volkenrechtelijke principes (verbod op aanvalsoorlog, folterverbod et cetera) zijn uitgezonderd, maar volksinitiatieven over bijvoorbeeld belastingen, de begroting of verandering van het staatsbestel zijn volledig mogelijk. Er zijn slechts 100.000 handtekeningen nodig.

Bindend

Alle referenda in Zwitserland zijn bindend en er zijn nergens opkomstdrempels.

Verenigde Staten

De VS kennen in 27 van de 51 deelstaten vormen van directe democratie. Circa de helft van alle steden kent het referendum dat volgt op het volksinitiatief. Dat betekent dat 70 procent van de Amerikanen in een staat of stad woont waar die mogelijkheid bestaat. Daarnaast is in 50 staten een referendum over grondwetswijzigingen verplicht.

Correctief referendum

Er is geen federaal correctief referendum, maar het bestaat wel in 24 deelstaten. De eerste staat die tot invoering overging was South Dakota in 1898. De regels verschillen per staat, maar de uitslag is bindend.

Volksinitiatief

In 24 deelstaten (nagenoeg dezelfde die het correctief referendum kennen) bestaat het volksinitiatief. Het aantal vereiste handtekeningen is meestal een percentage van de opkomst bij de laatste gouverneursverkiezingen. In Californië is bijvoorbeeld 5 procent van die opkomst vereist. In principe komen alle onderwerpen voor een volksinitiatief in aanmerking. De uitslag is bindend, maar de rechtbank kan een aangenomen voorstel achteraf vernietigen. En dat gebeurt relatief vaak op formele gronden.

Referenda in Zwitserland en de VS

Spanning september 2019: Democratie is meer dan verkiezingen

Blijf op de hoogte!