Spanning februari 2020: Ons Pensioen

Hoe de betaalbaarheid van de AOW werd ondermijnd

Sinds de jaren vijftig krijgen ouderen die de pensioenleeftijd bereiken een basisuitkering: de AOW. Hierdoor leven er nu spectaculair weinig Nederlandse ouderen in armoede: relatief drie keer minder dan in Duitsland en België. Of dat zo blijft, is allesbehalve vanzelfsprekend. Dat komt deels door demografische ontwikkelingen, maar vooral ook door verkeerde politieke keuzes over hoe we de AOW betalen.

De AOW vormt het fundament van ons pensioenstelsel: een basisuitkering die alle ouderen in Nederland ontvangen. Voor ouderen die alleen wonen en geen andere inkomsten hebben, komt dat netto neer op ongeveer € 1158 per maand. Dat is € 45 onder het bestaansminimum, dus bepaald geen vetpot. Maar de AOW heeft wel voorkomen dat veel ouderen na hun pensioen in armoede zijn vervallen.

Compromis

Dat de AOW vlak na de Tweede Wereldoorlog werd ingevoerd, was geen vanzelfsprekendheid. Socialisten waren in die tijd voor een staatspensioen, terwijl christendemocraten slechts een arbeidsverzekering (dus alleen voor werkers) bepleitten. Wat volgde was een compromis: de AOW wordt opgebracht door werkenden en direct uitgekeerd aan iedereen die de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.

Technisch wordt dit een omslagstelsel genoemd: premies van nu financieren de uitgaven van nu. Dat is dus anders dan het pensioen dat werkenden opsparen, het tweede deel van het Nederlandse pensioenstelsel.Het grote voordeel van een omslagstelsel als de AOW is dat er geen zorgen zijn over de waarde en het beheer van de reserve. Het ontbreken van zo’n reserve is ook gelijk het grootste nadeel. Wanneer de verhouding tussen hen die de uitkering ontvangen en degenen die hem betalen scheefgroeit, kunnen de premies voor de werkende generaties te hoog worden. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer er in een generatie relatief veel mensen zijn geboren. Hierdoor pieken de kosten van de AOW in 2040, waarna ze weer afnemen door de vermindering van het aantal AOW-gerechtigden.

Fonds

Hoe betaal je de AOW terwijl de premielasten bij een omslagstelsel tijdelijk oplopen? Bij de start van het nieuwe millennium werd de oplossing gezien in het zogenaamde AOW-fonds. Met deze reserve, opgebouwd uit het verschil tussen de premieopbrengsten en -verplichtingen van dat jaar, kon de financiële last van een relatief grote groep AOW’ers worden opgevangen. Maar amper tien jaar later waren de opgespaarde miljarden alweer op.
Hoe kan dat?

Desgevraagd wijst Harry Verbon, emeritus hoogleraar Openbare Financiën, op een belangrijke wijziging bij de hervorming van de AOW rond de eeuwwisseling. Voor die tijd werd de AOW betaald uit een premie over het eerste deel van het inkomen. Over dat bedrag werd een percentage premie geheven dat ongeveer genoeg was om de uitgaven van de AOW te financieren. Bij de grote hervorming werd besloten om deze rekensom flink op de schop te nemen. Er bleef een inkomen waarover premie betaald moest worden (destijds € 27.000, in 2020 € 34.713), en het percentage dat werd gebruikt om de premie te berekenen werd vastgezet (17.9 procent). Overschotten kwamen ten goede aan het eerdergenoemde AOW-fonds.

Fiscalisering

Maar van overschotten was al snel geen sprake meer. Dit was het gevolg van een technische wijziging met verstrekkende gevolgen. In het verleden werd je totale belastbare inkomen (dus alles wat je verdient) verminderd met een belastingvrije som. Vanaf 2001 zou dat veranderen: niet je totale belastbare inkomen, maar het bedrag dat je aan premie en belasting moest betalen over het eerste deel van je inkomen (die 18% die je over je eerste € 27.000 betaalt) werd verminderd met de heffingskorting. Verbon: ‘En dat is precies waar de pijn zit: een belastingverlaging die goed uitviel voor mensen met een laag inkomen ging ten koste van de premieopbrengsten voor de AOW.’

Hoe groot het effect van deze wijziging was, wordt glashelder omschreven door onderzoekers van de Algemene Rekenkamer in economenblad ESB. Zij schrijven dat: “… de heffingskortingen voor ruim 92 procent in mindering gebracht worden op de te innen premies volksverzekeringen en voor slechts acht procent op de te innen belastingen.”
De gevolgen voor de premieopbrengsten waren desastreus: “Van de oorspronkelijk berekende 65,2 miljard euro voor in 2007 geraamde te betalen premies blijft maar 33,5 miljard euro aan premie-inkomsten over.” Bovendien: ook latere verhogingen van de heffingskorting, een populaire maatregel van de huidige regering om mensen aan het werk te krijgen, verkleinen de premies die nodig zijn om de AOW te betalen.

De onderzoekers rekenen voor wat de schade is: “Zonder heffingskortingen zou het huidige premiepercentage van 17,9 procent over het voor 2007 geraamde premieplichtig inkomen leiden tot 34,6 miljard euro aan premieopbrengsten AOW (Ministerie van Financiën, 2006). Na aftrek van de heffingskorting van 16,4 miljard euro blijft daarvan maar 18,2 miljard over. Het totaal aan AOW- uitkeringen bedroeg in 2007 circa 25,6 miljard euro.” Oftewel, niet genoeg om de uitkeringen van dat jaar te betalen, laat staan een buffer op te bouwen voor wanneer er tijdelijk relatief veel ouderen zijn.

De heffingskortingen leidden ertoe dat een steeds groter deel van de AOW wordt betaald uit de algemene belastingopbrengsten, wat de ‘fiscalisering’ van de AOW wordt genoemd. Niet alleen wordt er dus geen enkele reserve opgebouwd, ook wordt de druk op verlaging van de AOW-uitgaven vergroot, omdat dit moet concurreren met andere uitgaven waar belastingopbrengsten voor nodig zijn, zoals zorg en onderwijs. En met de door de rechtse regering zo gekoesterde belastingverlagingen voor vermogenden en grote bedrijven.

Politieke keuze

Is er een weg terug? De meest voor de hand liggende manier om de premieheffing weer op pijl te brengen is door het deel van het inkomen waarover premie afgedragen moet worden te verhogen, bijvoorbeeld over het hele inkomen. Of door de benodigde belasting op een andere manier te heffen, zoals de SP bij de vorige verkiezingen voorstelde. SP-pensioenwoordvoerder Bart van Kent: ‘In het doorgerekende verkiezingsprogramma houden we de AOW op 65. We laten zien dat dit met sociale keuzes prima te betalen is.’

De volgende vraag is of een AOW-fonds nog steeds logisch zou zijn. Verbon is daar niet onverdeeld enthousiast over: ‘Het probleem is dat we als Nederland nu al vrij veel sparen. Terwijl we juist meer zouden moeten besteden om de economie aan te wakkeren. Ondanks de vergrijzing zijn de afgelopen decennia de kosten van de AOW niet gestegen, maar eerder gedaald. Terwijl we in 1990 nog 5½ procent van ons nationaal inkomen aan de AOW-uitkeringen besteedden, is dat nu ongeveer 5 procent. Zelfs als de AOW-leeftijd nu nog 65 jaar zou zijn, zouden we minder dan in 1990 aan de AOW uitgeven. Wat er in de toekomst met de AOW-uitgaven gaat gebeuren is zeer onzeker. Als bijvoorbeeld meer mensen gaan werken dan nu – en dat ligt in de lijn der verwachting – zullen de uitgaven als percentage van het nationale inkomen in 2040 op zijn hoogst 6½ procent zijn en misschien zelfs minder. Daarna zullen de AOW-uitgaven sowieso weer gaan dalen, gezien de demografische ontwikkeling. De vraag of we bereid zijn dat te betalen is een politieke keuze.’

Spanning februari 2020: Ons Pensioen

Blijf op de hoogte!