Naomi Woltring: 'De bestuurlijke elite in Nederland wilde gewoon meer marktwerking'
De laatste jaren verschijnt er steeds meer onderzoek naar de invloed van het neoliberalisme op de Nederlandse politieke besluitvorming. Denk bijvoorbeeld aan de studie ‘Neoliberalisme, een Nederlandse geschiedenis’ van Bram Mellink en Merijn Oudenampsen, waar ook politicologe Naomi Woltring aan meewerkte. Zij schreef een proefschrift over de invloed van neoliberale ideeën op de verbouwing van de verzorgingsstaat in de jaren negentig en begin jaren 2000. De Tribune sprak met haar in haar woonplaats Eindhoven.
Hoe komt het dat de doorbraak van het neoliberalisme in Nederland veel sterker met de ‘paarse’ kabinetten-Kok (1994-2002) wordt geassocieerd dan met de kabinetten-Lubbers (1982-1994)?
‘Onder Lubbers was het denk ik minder herkenbaar, omdat er altijd zo’n christelijk-sociaal sausje overheen gegoten werd. Het beleid was wel degelijk neoliberaal, maar werd verpakt in termen als de zorgzame of verantwoordelijke samenleving.
Daarnaast hadden de paarse kabinetten (de eerste kabinetten sinds de invoering van het algemeen kiesrecht zonder de christendemocraten) een paar leidende figuren die erg pro-marktwerking waren. Zo verklaarde Hans Wijers, D66-minister van Economische Zaken in Paars 1: alle vormen van marktwerking zijn mij even lief, ook op de arbeidsmarkt. Hij was onder meer voorstander van het afschaffen van het algemeen verbindend verklaren van cao’s.
Omdat het marktwerkingsbeleid onder Paars zo gepolitiseerd werd, zijn we het denk ik veel meer met de kabinetten-Kok gaan associëren dan met de kabinetten-Lubbers. Terwijl bijvoorbeeld veel van de privatiseringen in de publieke sector al onder Lubbers in gang zijn gezet.’
Je spreekt over marktwerking, maar wat betekent dit eigenlijk?
‘Ik denk dat je wel kunt zeggen dat marktwerking de term is waarmee neoliberaal beleid in Nederland is ingevoerd. Aan de ene kant werd marktwerking gezien als een mechanisme om in een tijd van globalisering internationaal concurrerend te kunnen blijven. Begin jaren negentig heerste bij beleidsmakers het idee dat de sociale zekerheidsregelingen veel te ruimhartig waren en slecht voor de Nederlandse concurrentiepositie. De kosten daarvan moesten omlaag en mensen moesten geprikkeld worden om aan het werk te gaan.
Aan de andere kant werd marktwerking ook gezien als een sturingsmechanisme om grip te krijgen op de overheid, want de overheidsuitgaven zouden onbeheersbaar zijn geworden. De gedachte was dat deze uitgaven door het privatiseren en verzelfstandigen van publieke diensten en voorzieningen, weer onder controle gebracht konden worden.’
Een van de pijlers onder de invoering van marktwerking onder Paars was de zogenaamde MDW-operatie. Kun je daar wat meer over vertellen?
‘MDW staat voor marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Onder Lubbers is daar al een begin mee gemaakt. Op de ministeries van Economische Zaken en Justitie werd toen nagedacht over hoe de regels voor ondernemers verminderd konden worden en marktwerking kon worden bevorderd. Onder Paars is vervolgens een ministeriële werkgroep ingesteld onder aanvoering van premier Kok, die de MDW-operatie in goede banen moest leiden.
Maar de werkelijke macht lag bij een ambtelijke commissie geleid door Ad Geelhoed, secretaris-generaal bij Economische Zaken (later Algemene Zaken) en prominent PvdA’er. Deze ambtelijke commissie heeft 71 werkgroepen ingesteld die op heel veel verschillende beleidsterreinen voorstellen hebben gedaan voor meer marktwerking. Een die ik opvallend vond, was de werkgroep Markt en Overheid onder leiding van Job Cohen, destijds rector van de Universiteit van Maastricht. Deze werkgroep moest gaan uitdenken aan welke regels de overheid moest voldoen als marktpartijen haar taken ook konden uitvoeren. Denk bijvoorbeeld aan de kantine op het stadhuis, die gesubsidieerd werd door de gemeente. Deze zou een oneerlijk concurrentievoordeel hebben ten opzichte van het café op de hoek dat het zonder subsidie moest doen. Die logica leidde tot veel privatiseringen.
De nadruk bij de werkgroepen lag erg op zelfregulering. Daar ondervinden we nu nog de nadelige gevolgen van. Denk bijvoorbeeld aan het gebrek aan toezicht op arbeidsomstandigheden of milieuvervuiling.’
In hoeverre gebeurde de invoering van marktwerking op aandringen van Brussel?
‘In mijn ogen wilde een deel van de Nederlandse bestuurlijke elite gewoon meer marktwerking en gebruikte zij Brussel om de eigen agenda te legitimeren en door te voeren. Zij had daarvoor ook argumenten in handen, want Nederland kende behoorlijk wat kartels en bedrijven die onderling prijsafspraken maakten, waardoor de consumentenprijzen hoog lagen. En omgekeerd had diezelfde bestuurlijke elite ook weer invloed op het tot stand komen van de Brusselse normen. Het was een tweerichtingsverkeer. Iemand als Ad Geelhoed werkte bijvoorbeeld eerst bij het Europese Hof van Justitie in Luxemburg, ging daarna naar Economische Zaken en keerde later weer terug bij het Europese Hof van Justitie.’
Hoe kan het dat ambtenaren en wetenschappers (en dan vooral economen en juristen) in het marktwerkingsbeleid zo’n bepalende rol speelden?
‘Beleidsbepalers hadden vaak meerdere rollen. Op het ene moment stapten ze de deur uit met hun partijspeldje op, het volgende moment met hun ambtelijke geloofsbrieven in de hand, en het moment daarop met hun wetenschappelijke publicaties onder de arm. Ze waren zo invloedrijk, omdat ze wetenschappelijke kennis wisten te verbinden met beleid en inbrachten bij politieke partijen. Dat deden ze ook via invloedrijke adviesraden als de WRR en het CPB en de beleidsdirecties van de ministeries waar ze zitting in hadden.
Een opvallend voorbeeld was de opleiding voor financieel-economisch beleidsmedewerker, die was ondergebracht bij de Erasmus Universiteit Rotterdam. Die opleiding werd geleid door een hoogleraar die tevens topambtenaar was bij Economische Zaken en prominent lid van het CDA. Gek genoeg was er destijds nauwelijks kennis over hoe de markt en mededinging functioneerden in Nederland. Economische Zaken betaalde daarom mee aan onderzoek naar marktwerking aan de Erasmus Universiteit, en kon zo meteen het eigen marktwerkingsbeleid onderbouwen en legitimeren. Daar zie je dus heel sterk die verwevenheid tussen ambtenarij en wetenschap.’
Hoe werd er met kritiek op het marktwerkingsbeleid omgegaan, bijvoorbeeld van Jan Marijnissen?
‘De dominante reactie was: depolitiseren. Marktwerkers, zoals een deel van hen zichzelf ook noemde, zeiden: marktwerking is geen politieke keuze, het is slechts een routekaart voor publieke doelen die ook publiek zijn vastgesteld. Maar ze zeiden ook dat goede marktwerking op zichzelf een publiek doel was. Daarbij was constant de belofte dat meer marktwerking tot economische voorspoed zou leiden. En die belofte hebben ze heel lang volgehouden.’
Hoe verklaar je dat de PvdA in de jaren negentig zo is meegegaan in het vermarkten van publieke diensten en voorzieningen?
‘Ik denk deels omdat ze in een coalitie zaten met een liberale meerderheid van VVD en D66. En deels omdat een deel van de PvdA niet meer ‘klassiek’ economisch links was. Een invloedrijk lid als Geelhoed zei bijvoorbeeld: zie mij in economisch opzicht maar als neoliberaal. Sommige PvdA’ers vonden vrijemarktwerking juist progressief, omdat dat ervoor zorgde dat consumenten niet te veel betaalden en kartels er niet vandoor gingen met de winst die zij behaalden dankzij onderlinge prijsafspraken.
Aan de andere kant waren er ook PvdA-ministers die probeerden om met dempend beleid de marktkrachten vanuit de overheid op te vangen. Zo heeft Wim Kok de koppeling tussen de sociale uitkeringen en het minimumloon hersteld. En heeft Ad Melkert als minister van Sociale Zaken de Melkert-banen geïntroduceerd, die bedoeld waren als een permanente uitbreiding van de publieke sector in de lagere cao-schalen. Achteraf gezien is het naïef geweest van de PvdA om te denken dat je met dempend beleid de vermarkting in goede banen kon leiden. Want anders dan bij sociale verzekeringen, kon een andere politieke meerderheid deze verzachtende maatregelen gemakkelijk van tafel vegen. En dat gebeurde dan ook. Zo zijn de Melkert-banen onder Koks’ opvolger Balkenende alweer afgeschaft.’
Wat zijn de bredere gevolgen geweest van de marktwerkingsoperatie onder Paars voor de samenleving?
‘In mijn proefschrift heb ik alleen onderzocht hoe neoliberaal beleid heeft uitgepakt voor de sociale zekerheid en de volkshuisvesting. In de sociale zekerheid zie je dat er sinds de jaren negentig steeds meer gewerkt is met prikkels. Zowel positieve prikkels om werkgevers te stimuleren om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen, als negatieve prikkels om mensen boetes op te leggen als ze een fout maakten. Die prikkellogica heeft mede geleid tot het toeslagenschandaal.
In de volkshuisvesting zie je in de jaren negentig een grote omslag van het subsidiëren van sociale woningbouw naar het fiscaal bevorderen van eigenwoningbezit. De hypotheekeisen werden versoepeld zodat meer mensen een huis konden kopen, wat weer goed zou zijn voor de economie. Het leidde tot een enorme toename van particuliere schulden en een groot gebrek aan betaalbare (huur)woningen.’
Wat valt er tot slot vanuit links perspectief te leren van de marktwerkers?
‘Dat je een lange mars door de instituties moet afleggen. Daar wordt het beleid immers uitgedacht. Als je mensen hebt die op meerdere borden tegelijk kunnen schaken, netwerken in zich verenigen, en zowel nationaal als internationaal invloed kunnen uitoefenen, is een andere politieke koers mogelijk. In zekere zin is dat hoopgevend, als je vanuit een links perspectief naar de wereld kijkt.’
Naomi Woltring (Leeuwarden, 1984) studeerde politicologie en filosofie aan de Universiteit van Amsterdam. Daarna werkte zij onder andere voor de Wiardi Beckman Stichting en het Humanistisch Verbond. In 2023 promoveerde zij aan de Universiteit Utrecht op een proefschrift getiteld: ‘De marktconforme verzorgingsstaat 1989-2008’. De publieksversie verschijnt dit najaar bij uitgeverij Boom. Tegenwoordig werkt zij als onderzoeker bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis in Nijmegen.