De geruisloze doorbraak van het neoliberalisme

‘Rutten-boys’

Hoewel het neoliberalisme naar de achtergrond verdwijnt, is het zeker niet dood. Vlak nadat het kabinet-Den Uyl – het meest linkse kabinet in de Nederlandse parlementaire geschiedenis – in 1973 aantreedt, breekt de oliecrisis uit, gevolgd door de stagflatiecrisis. De economie stagneert, terwijl de inflatie hoog is. Het oude keynesiaanse recept van als overheid investeren in de economie om uit de crisis te komen, werkt niet meer. De inflatie loopt alleen maar verder op. Merijn Oudenampsen: ‘Probleem is dat de winstgevendheid van het bedrijfsleven in de jaren zeventig sterk onder druk staat omdat een heel groot deel van het nationaal inkomen naar arbeid gaat. Je krijgt dan grofweg twee reacties op de situatie. Een keynesiaans recept van loonmatiging en fiscale stimulering en een neoliberaal idee van loon­matiging en overheidssanering.’ Het laatste idee krijgt langzaam de overhand. In 1982 worden de ‘grote operaties’ van Lubbers uitgevoerd. Kort gezegd komen die neer op het inkrimpen van de publieke sector, het verlagen van de lonen in de publieke en private sector en het terugdringen van de uitgaven aan de sociale zekerheid. De belangrijkste ideoloog achter dit harde neoliberale beleid is de econoom Frans Rutten. Rutten wordt al in 1973 aangesteld als secretaris-generaal op het ministerie van Economische Zaken. Als uit­gesproken neoliberaal en overtuigd aanhanger van Milton Friedman, komt hij vrijwel direct in conflict met de socialist Den Uyl. Rutten is bijzonder machtig en kan ministers dwarsbomen. Hij verzamelt een team van economen onder zich die ook wel de ‘Rutten-boys’ worden genoemd, wat natuurlijk doet denken aan de ‘Chicago-boys’ van Milton Friedman. Onder hen is Gerrit Zalm, de latere CPB-directeur en minister van Financiën onder Paars. Aanvankelijk stuit de neo­liberale hervorming­s­agenda van Rutten en de zijnen op de nodige politieke weerstand, maar onder de kabinetten-Lubbers (1982-1994) wordt deze toch doorgevoerd. ‘Wat je ziet gebeuren is dat er eind jaren zeventig enorme onzekerheid heerst over hoe de economie werkt. Op welke basis je voorspellingen doet. Onder economen worden daar heftige debatten over gevoerd. De neoliberalen winnen uiteindelijk het pleit. De modellen van het Centraal Plan­bureau worden omgegooid en vormen een belangrijke legitimatie voor de harde bezuinigingen onder de kabinetten-Lubbers.’

Stille omslag

De Nederlandse variant verschilt zowel qua vorm als qua inhoud van het neoliberalisme in de VS en Groot-Brittannië. Waar de neoliberale omslagen in de VS en Groot-­Brittannië gekenmerkt worden door een felle publieke ideeënstrijd en een harde confrontatiepolitiek met de vakbonden, vindt de Nederlandse omslag bijna geruisloos plaats. Terwijl in Groot-Brittannië en de VS de instituties die het economisch beleid bepalen door neoliberalen bevochten moeten worden op de oude keynesianen, zijn ze in Nederland al in de instituties geworteld. Volgens Merijn Oudenampsen zou dat weleens te maken kunnen hebben met de oude anti-keynesiaanse stroming uit de jaren vijftig, die nooit helemaal weg is geweest. ‘Op sommige plekken heb je echt bolwerken gehad van anti-­keynesiaans denken, bijvoorbeeld bij De Nederlandsche Bank en het ministerie van Financiën.’ Ook de rol van de vakbonden is anders in Nederland. In Groot-Brittannië en de VS verklaarden Thatcher en Reagan de oorlog aan de bonden, in Nederland mochten ze aanschuiven voor overleg. Dat betekent overigens niet dat er bij de vakbonden geen onvrede was. Hoewel later is gesuggereerd dat het Akkoord van Wassenaar een vrijwillig akkoord was, waar alle partijen belang bij hadden, was het in feite een nederlaag voor de vak­beweging. Van arbeidstijdverkorting is maar weinig terechtgekomen, terwijl de loonmatiging zeker in de jaren tachtig zeer sterk was. In de hele jaren tachtig en begin jaren negentig was er dan ook voortdurend sprake van conflict tussen de overheid en de vakbonden. Pas als midden jaren negentig blijkt dat Nederland het vergeleken met andere landen economisch gezien helemaal niet zo slecht doet, wordt het poldermodel opnieuw ontdekt. Eigenlijk op buitenlands aangeven. Ook de vakbonden gaan het dan omarmen. ‘Dit model zou je kunnen omschrijven als neoliberalisme met flankerend sociaal beleid’, zegt Oudenampsen.

Public choice

De doorbraak van het neoliberalisme in de jaren tachtig betekent naast belastingverlaging voor de rijken en grote bedrijven en deregulering van de financiële sector ook marktwerking in de publieke sector, bijvoorbeeld in de zorg en het onderwijs. Met marktwerking wordt bedoeld dat je de publieke sector probeert te laten functioneren als een markt. De ideeën daarvoor zijn komen overwaaien uit de VS, in het bijzonder de public choice-theorie van James Buchanan, eveneens een boegbeeld van het neoliberalisme. Deze publieke-­keuzefilosofie stelt dat de markt bijna altijd te prefereren is boven centralistisch overheidsingrijpen. Public choice analyseert de publieke sector vanuit economisch gedrag. Je stelt bijvoorbeeld dat politici zoveel mogelijk geld proberen uit te geven aan de publieke sector voor de verkiezingen, om maar zoveel mogelijk stemmen binnen te halen. Daardoor zijn er allerlei negatieve prikkels om tot een verantwoordelijk overheidsbeleid te komen. Of je stelt dat ambtenaren er een concreet belang bij hebben om hun eigen departement zo groot mogelijk te maken. Daardoor zullen bureau­cratieën altijd neigen naar een steeds grotere uitbreiding van hun eigen budget. Deze ideeën staan aan de basis van het new public management, dat in de jaren negentig doorbreekt. New public management gaat ervan uit dat je de mensen die in de publieke sector werkzaam zijn kunt disciplineren tot gewenst gedrag door marktprikkels na te bootsen. Volgens Merijn Oudenampsen zie je dan dat het beeld van de publieke sector verandert. ‘Van een toonaangevend publiek instituut dat in hoog aanzien staat, naar een wat parasitair deel van de economie waar je heel goed op moet letten en dat je sterk in toom moet houden. Deze negatieve visie op de staat wint in de jaren negentig flink aan invloed.’

Slimmer regelen

De vermarkting van de publieke sector vanaf de jaren tachtig heeft in Nederland tot opvallend weinig publiek debat geleid. Oudenampsen stelt dat dat te maken heeft met de gedepolitiseerde manier waarop het beleid is doorgevoerd. Door Ruud Lubbers verwoord als ‘no-nonsense’, door Frans Rutten als ‘nieuwe zakelijkheid’. ‘Er is niet gezegd van: we gaan nu alles op de schop gooien. Eigenlijk was de boodschap: we gaan het slimmer regelen. En daar is natuurlijk niemand tegen. De bezuinigingen en markthervor­mingen zijn bewust zo ingevoerd dat grote protesten voorkomen werden. Men paste een salamitactiek van kleine ingrepen toe. De pijn van een besluit werd doorgeschoven naar het volgende jaar en de vakbonden werden altijd uitgenodigd voor overleg, maar kregen weinig gedaan. Dat is althans wat Jan de Koning, minister van Sociale Zaken onder Lubbers I, later gezegd heeft, maar is wel representatief voor de geruisloze manier waarop de omslag in Nederland heeft plaatsgevonden. Daardoor is het bewustzijn van die hervormingen in ons land niet heel sterk aanwezig, ook bij de vakbonden niet. Internationaal gezien is dat opvallend, want in andere landen zijn die omslagen echt legendarisch geweest.’

Praktische noodzaak

Hoe komt het nu dat de marktgerichte hervormingen en bezuinigingen op de publieke sector in Nederland zo lang en zo ver zijn doorgevoerd in vergelijking met omringende landen? Volgens Merijn Oudenampsen heeft dat te maken met de grote maatschappelijke consensus die er over de neoliberale omslag is ontstaan. ‘De historicus James Kennedy stelt dat veranderingen in Nederland altijd schoksgewijs gebeuren en dat bijna iedereen daarin meegaat. Dat heet de stroom des tijds. Je kunt zeggen dat een dergelijke verandering waar feitelijk iedereen het over eens is, ook kan verklaren waarom het markt­denken zo ver is doorgevoerd in Nederland in vergelijking met omringende landen. Omdat het niet als ideologisch model werd gezien, maar als praktische noodzaak. Zo werd het telkens ook gelegitimeerd door verschillende regeringen. Het werd niet gepresenteerd als een ideologische keuze, maar als een noodzakelijk gevolg van de globali­sering, de Europese eenwording, de eisen van deze tijd, de modernisering, et cetera. Dus in die zin denk ik dat het ongemerkt is gegaan. Als je hervormingen doorvoert met het idee dat ze horen bij de eisen van de tijd, dan is het ook lastig voor mensen om de gevolgen ervan te overzien.’